חינוך מיוחד בחברה הערבית בישראל : פרופיל של אפליה מוסדית – סיכום ומסקנות מחברים: ראונק נאטור שמואל דוד שתיל : שירות תמיכה וייעוץ לארגונים לשינוי חברתי

הדו"ח סוקר את מערך החינוך המיוחד הערבי. למיטב ידיעתנו, זוהי
הסקירה המפורטת הראשונה המופיעה בכתובים. הדו"ח מציג תמונה קשה של
אפליה מוסדית רבת שנים ומתאר במפורט מספר בעיות מרכזיות במערך זה. חלק
מהבעיות מתייחס בעיקר להקצאת משאבים, ובכלל זה כוח אדם ושירותים, וחלק
אחר מתייחס לבעיות עקרוניות התובעות גם שינויים בחקיקה.

הבעיה המרכזית שהוצגה בדו"ח בהרחבה היא הפגיעה בזכויות הילד הערבי
בעל הצרכים המיוחדים, עקב מדיניות הקצאות מפלה שאינה מותאמת את
הצרכים:

• בדו"ח תוארה הזנחה מערכתית מתמשכת של החינוך המיוחד הערבי,
  המתבטאת בהקצאת משאבים מקצועיים וכוח אדם מקצועי.
• יישומו של חוק חינוך מיוחד בחברה הערבית הוא איטי ומפגר אחר
  הגידול בצרכים.
• אחדות מההקצאות מתבצעות על-פי קריטריונים בלתי ענייניים ובלתי
  שוויוניים.

החינוך הערבי הרגיל סובל אף הוא מאפליה, ואין בו די משאבים
מקצועיים לביצוע משימות הקשורות בחינוך המיוחד, כגון: איתור, אבחון
והשמה. גם שילובם של ילדים עם צרכים מיוחדים בחינוך הערבי הרגיל מתנהל
בעצלתיים.

חוק החינוך המיוחד הישראלי אינו מפרט את מגוון הזכאויות של ילדים
בעלי צרכים מיוחדים, ועל כן מונע הגשת תביעות למימוש אותן זכויות
בערכאות משפטיות. בנוסף, הדו"ח מציג שתי סוגיות עקרוניות הקשורות
לחקיקה ופוגעות בזכויות המשפטיות של המיעוט הערבי:

• עקב מחסור במסגרות ובאנשי מקצוע בחינוך המיוחד הערבי, נפוצה
  ההתחנכות בשפה העברית, הפוגעת בזכות הילד לחינוך מתאים ולשוויון
  בזכויות התרבותיות של המיעוט הערבי.
• ליקויים חמורים בחקיקה, בנהלים וביישומם בתחומי האיתור, האבחון
  וההשמה גורמים לייצוג יתר של ילדים ערבים בחינוך המיוחד, בעיקר בתחום
  הפיגור השכלי.

הדו"ח מצביע על כך, שההזנחה המערכתית נמשכת גם כיום, אף שהמצב הוצג
במלוא חומרתו בדו"ח מבקר המדינה מס' 48 ובדו"חות מקצועיים שונים, וחרף
מחאות חוזרות ונשנות של הציבור הערבי ושל ארגונים ציבוריים שונים.
ראוי במיוחד להדגיש, שתכניות החומש לחינוך הערבי, ובייחוד דו"ח ועדת
בן-פרץ ודו"ח ועדת כ"ץ, לא מומשו עד כה, אלא בשולי המערכת. בשנה
האחרונה חל שינוי מבורך במדיניות משרד החינוך, אולם קצב השינוי אין בו
די כדי להביא לצמצום הפערים.

המלצות

א. המלצות בתחום המשאבים וכוח האדם

אנו קובעים, כי לנוכח העיכוב רב-השנים בהתמודדות עם הבעיה, נחוצה
תכנית התערבות כוללת לסגירת פערים ואף להבטחת העדפה מתקנת בחינוך
הערבי בכלל ובחינוך המיוחד בפרט. העדפה מתקנת היא חיונית בשל הפער
הניכר בין המערך הערבי לבין המערך העברי בקצב פיתוח השירותים, כמו גם
בגין המצוקה הכלכלית של הרשויות המקומיות הערביות, של העמותות העוסקות
בחינוך הערבי ושל ההורים בחברה הערבית.

הקצאת שעות תקן ושעות שילוב:

• סגירת הפער הניכר בהקצאת שעות תקן ושעות שילוב.

היצע המסגרות והשירותים:

• סגירת פערים בכמות המסגרות הקיימות, בין השאר לשם מניעת צפיפות
  יתר בכיתות.
• פיתוח מערך שירותים לחינוך המיוחד בגיל הרך, בדומה לזה הקיים
  בחינוך העברי.
• הגדלת היצע השירותים והבטחת שירות הולם ונגיש בכל תחום לקות.
• הבטחת פרישה גיאוגרפית מתאימה של המסגרות ברחבי הארץ.
• פיתוח מרכזים טיפוליים במרכזי מתי"א, ביישובים הערבים ובמסגרות
  אחרות.
• הרחבת שירותי החינוך המשלים – חוגים ומסגרות לשעות
  אחר-הצהרים.
• הגדלת היצע השירותים לילדים בחופשה.
• השקעה במערך הסעות, כולל מעקב ופיקוח מרכזי הדוק על יישום
  הנהלים.

הקצאת משאבים וכוח אדם:

• קביעת עקרונות להעדפה מתקנת בהקצאת משאבי החינוך המיוחד עבור
  קבוצות המתגוררות בפריפריה ועבור קבוצות ממעמד סוציו-אקונומי
  נמוך.
• הבטחת שוויון בהקצאות לחינוך המיוחד, חרף המחסור התקציבי ברשויות
  המקומיות הערביות.
• ביטול קריטריונים מפלים בהקצאות, כגון אלו הנוגעים לסייעות.
• הקפדה על קריטריונים שוויוניים ועל יישומם בנושאים כגון הקצאת
  שירותים פסיכולוגיים.
• הגדלת הסיוע לעמותות הפועלות בשדה החינוך המיוחד הערבי, והבטחת
  שוויון במתן שירותים בידי עמותות מתוקצבות המעניקות שירות
  כלל-ארצי.
• הבטחת שוויון ואף העדפה מתקנת בהקצאת סיוע מצד גורמים ממשלתיים
  מתקצבים, כגון ועדת העזבונות וועדות התמיכות.

תכניות לימוד:

• הבטחת היצע של תכניות לימוד לחינוך המיוחד הערבי, המותאמות
  לתרבותה של החברה הערבית ולערכיה, כמו גם לסוגי הלקות השונים. לשם כך,
  ראוי להגדיל את הסגל המטפל בתחום זה באגף לתכניות לימוד.

כוח אדם מקצועי:

• סגירת הפער הקיים בתחום כוח האדם המקצועי.
• הבטחת הסמכה הולמת למורים בחינוך המיוחד הערבי בכלל, ובנגב
  בפרט.
• בתחומים שבהם קיים מחסור בכוח אדם – הבטחת הכשרה מתאימה, ובמידת
  הצורך, מתן תמריצים הולמים למועמדים מתאימים.
• דגש מיוחד על מציאת פתרון מקצועי שייתן בשנים הקרובות מענה הולם
  למחסור בפסיכולוגים ובקלינאי תקשורת.

אבחון והשמה:

• הרחבת שירותי האיתור, האבחון וההשמה ושיפורם.
• הקפדה מיוחדת על מתן שירותים הולמים לילדים בכל תחומי הלקות,
  בעיקר באותן לקויות שבהן קיים מחסור
• בשירותים, כגון: בעיות התנהגות ובעיות רגשיות, פגיעות נפש, עיכובי
  שפה ועיכובי התפתחות, ועוד.
• התאמת מבחנים ותקנונם לחינוך ערבי.

התמודדות עם השמה שגויה:

• הקמת ועדה ציבורית שתבחן את בעיית ייצוג היתר של ילדים ערבים
  בחינוך המיוחד.
• עריכת אבחון מחדש לכל התלמידים הערבים שזוהו בעבר כלוקים בפיגור,
  ובמידת הצורך – שילובם בחינוך הרגיל, תוך המצאת שירותים הולמים.

החינוך הרגיל ומשימות החינוך המיוחד:

• חיזוק מערך החינוך הערבי הכללי, הן בהיקף ההקצאות והן באיכותן,
  כדי לאפשר בין השאר ביצוע הולם של משימות הקשורות בחינוך המיוחד,
  בעיקר בתחומי האיתור והאבחון ובתחום השילוב של תלמידים עם צרכים
  מיוחדים.
• שימת דגש מיוחד על האצת יישומו של חוק חינוך חינם בגיל הרך בחברה
  הערבית.
• הקדשת מאמץ מיוחד לפיתוח השירותים הפסיכולוגיים-ייעוציים.

החינוך הערבי הבדווי בנגב:

• הקדשת מאמץ מיוחד לפיתוח החינוך המיוחד הערבי בנגב, במטרה להדביק
  את הפיגור הבולט באיתור הילדים, בהיצע השירותים ובאיכותם (ר' ועד
  הורים נגב, 2000).

ב. המלצות בתחום החקיקה:

עיגון הזכאויות בחוק חינוך מיוחד:

• עיגון הזכאויות השונות, כמפורט לעיל, בחוק חינוך מיוחד. ראוי
  לקבוע בחוק סלי שירותים מקיפים וברורים, כדי שכל הורה יוכל לפנות
  לערכאות משפטיות ולתבוע את מימושם.

עיגון הזכויות התרבותיות בחוק:

• עיגון הזכות לחינוך בשפה הערבית, ברוח המורשת התרבותית של הילד
  הערבי, בחוק חינוך חובה ובחוק חינוך מיוחד.

הסדרת הליכי ההשמה:

• תיקון חוק חינוך מיוחד בנושאים של הפניה, אבחון והשמה, כדי למנוע
  הפניה שגויה לחינוך המיוחד.
• הסדרת הליכי האיתור, האבחון וההשמה באמצעות עיגון של הליכי
  טרום-אבחון ושל הזכות לאבחון נטול הטיות בחוק.
• עיגון של זכויות ההורים והילד בהליכי האיתור, האבחון וההשמה בחוק,
  לשם מניעת הפניה שגויה.

נספח: מצוקת החינוך הערבי

מערכת החינוך הערבי סובלת משורה ארוכה של מגבלות, רבות מהן פרי
אפליה מתמשכת (אל-חאג', 1994). ועדת תכנית החומש לחינוך הערבי, בראשות
פרופ' בן-פרץ, מצאה בשנת 1998 פערים ניכרים במגוון תחומים בין מערכת
החינוך הערבית לזו העברית (משרד החינוך, 1998).

הליקויים בפעולתה של מערכת החינוך הערבי באים לידי ביטוי בשני
מישורים מרכזיים: רמת ההישגים ורמת ההתמדה בלימודים.

הישגים

מערכת החינוך הערבי מתאפיינת ברמה נמוכה של הישגים. כך, למשל,
שיעור הזכאים לבגרות בחינוך העברי היה בתשנ"ט 45.9%, ואילו בחינוך
הערבי (לא כולל בדווים ודרוזים) רק 31.5%. בחינוך הדרוזי הגיע השיעור
ל-35.3%, ובחינוך הבדווי בנגב רק ל-13.1% (משרד החינוך, 1999ו'
נתונים דומים ראה: שנתון הילד, עמ' 107). מכון אדווה
מצא, כי בכל היישובים הערבים, למעט אחד, היה שיעור הזכאים לבגרות מתוך
קבוצת הגיל נמוך מהממוצע הארצי, שעמד בשנת 1998 על 38.5% (סבירסקי
ויחזקאל, 1999).

במבחני הישגים שנערכו בשנת 1998 נרשם פער ניכר ברמות ההישגים בין
החינוך הערבי לחינוך העברי. כך, למשל, במבחנים במתימטיקה נרשם ציון
ממוצע 74 בכיתה ד' ו-59 בכיתה ח' בחינוך העברי, אך רק 53 ו-42 בהתאמה
בחינוך הערבי (משרד החינוך, 1998ד').

התמדה בלימודים:

מערכת החינוך הערבי מתאפיינת ברמה גבוהה במיוחד של נשירה
מהלימודים. בתשנ"ח-תשנ"ט היו בקרב התלמידים הערבים 13.8% נושרים,
לעומת 6% בלבד בחינוך העברי. זאת, על-פי נתוני הלמ"ס, הנחשבים לאומדן
נמוך של שיעור הנשירה (בן-אריה וציונית 1999, עמ' 103). החוקר חאלד
אבו עסבה מצא, כי ב-1996 הגיע שיעור הלמידה בחינוך הערבי בגיל 17
לכ-54% בלבד (אבו עסבה, 1999).

קשייה של המערכת נובעים הן מהמחסור בשירותים מסוימים והן מאיכותם
הדלה של השירותים הקיימים:

א. מחסור בשירותים

הפערים ברמות ההישגים נובעים בין השאר מהעדר שירותים או מקיומם של
שירותים חלקיים בלבד. הפערים בולטים במיוחד בשירותי הסיוע לגיל הרך:
על-פי אומדני משרד החינוך, רק 44% מהילדים הערבים בגיל 3 מבקרים בגני
טרום חובה, לעומת 95% מן הילדים באוכלוסייה היהודית; בגיל 4, שיעור
ילדי הגן בחינוך הערבי מגיע ל-71%, לעומת 99% בחינוך העברי; בגיל 5,
90% מהילדים הערבים מבקרים בגן הילדים, בעוד שבחינוך העברי שיעור ילדי
הגן הוא 95% (למ"ס, 1999ב' משרד החינוך אינו מפרסם נתונים
עדכניים על ביקור בגני טרום-חובה בחינוך הערבי, ועל כן הנתונים
מבוססיםעל אומדן מתשנ"ד). נתונים שפרסמו לאחרונה האיחוד
האירופי ומשרד החינוך מלמדים, כי שיעור הילדים המבקרים בגנים בחינוך
הערבי נמוך אף יותר: 64% מהילדים היהודים בגיל 3 מבקרים בגנים, לעומת
20% מהילדים הערבים; 87% מהילדים היהודים בגיל 4 מבקרים בגן, לעומת
29% מהילדים הערבים (ראלי סער, הארץ, 28.5.2000).

ועדת בן-פרץ מצאה מחסור בולט בשירותי יסוד נוספים במערך החינוך
הערבי, כגון: חינוך מדעי וטכנולוגי, שירותי הכשרת מורים, שירותים
פסיכולוגיים, ועוד.

ב. שירותים באיכות נמוכה

הפערים בין הישגי התלמידים בחברה היהודית להישגי התלמידים הערבים
נובעים בחלקם מאיכות השירותים החינוכיים הקיימים. מנתוני משרד החינוך
ניתן ללמוד, כי הילדים הערבים לומדים בכיתות צפופות יותר, וזוכים
לפחות שעות לימוד בכל שלבי החינוך. מספר התלמידים למורה בחינוך העברי
נמוך מאשר בחינוך הערבי (למ"ס, 1999א' ר' גם וינבלט ואח',
השירותים החברתיים והתפתחותם, עמ' 15-135, בתוך: יעקב קופ (עורך),
הקצאת משאבים לשירותים חברתיים – 1999. ירושלים, המרכז לחקר המדיניות
החברתית בישראל, 1999).

זאת ועוד, רמת ההשכלה של המורים בחינוך הערבי נמוכה יותר. בחינוך
הערבי 53% מהמורים בחטיבות הביניים ו-24% מהמורים בחינוך היסודי הם
אקדמאים. זאת, לעומת 72% ו-39%, בהתאמה, בחינוך העברי (משרד החינוך,
1999ז', עמ' 51).

אבו-עסבה מצא, כי שיעור הנשירה הגבוה נובע אף הוא מהיקף השירותים
ומאיכותם. בין השאר, נובעת הנשירה מהקצאה בלתי מספקת של "שעות טיפוח",
מהעדר מגוון שירותי חינוך מקצועיים ועיוניים, מצפיפות הכיתות, ממערך
מסייע מצומצם, ועוד. גם המצב הסוציו-אקונומי הקשה של משפחות התלמידים
וכן גורמים נוספים תורמים לריבוי הנשירה (אבו-עסבה, 1999). ראוי
להעיר, כי 44% מהילדים הערבים חיו בשנת 1998 במשפחות עניות, לעומת 22%
בלבד בחברה היהודית (חליחל, 1999 נתון זה אינו מלא, כיוון
שאינו כולל משפחות בכפרים קטנים).

מצבו הקשה של החינוך הערבי נובע במידה רבה מהעדר משאבים למימון
השירותים:

א. הקצאה מפלה של משאבים בתקציב החינוך

מבקרת המדינה מצאה בשנת 1994, כי החינוך הערבי סובל מחוסר שוויון
בתקציב, בעיקר בתקציב שעות הטיפוח, במשאבים המפצים ובמה שכונה "השעות
האחרות" (מבקרת המדינה, 1996). דו"ח מבקר מדינה מספר 48 משנת 1998
מלמד על פערים ניכרים בהקצאת משאבי סיוע למימון פעילויות חינוך
שונות.

נמצא, כי מנגנון ההקצאה מעניק, ככלל, עדיפות בולטת דווקא לרשויות
מקומיות חזקות, ובפרט לרשויות של החינוך העברי. זוהו פערים ניכרים
בהקצאת תכניות סיוע לחינוך הערבי בתחומים כגון: יוזמות פדגוגיות,
תכניות סיוע לאוכלוסיות נזקקות ותשלומים אחרים למטרות שונות (מבקר
המדינה, 1998).

כך, למשל, עד לשנת 1995 לא נהנה החינוך הערבי משירותיה של תכנית
הטיפוח החינוכי. רק בשנים האחרונות החל החינוך הערבי לזכות בשירותי
אגף שח"ר, וגם זאת על-פי מדד בלתי שוויוני (אבו-עסבה, 1999, עמ' 114;
סבירסקי וח'ורי, 1998).

ב. תקציבי חינוך של רשויות מקומיות

מצוקת החינוך הערבי מחריפה בשל מצוקתן התקציבית של הרשויות
המקומיות הערביות. התקבולים וההוצאות לחינוך ברשויות המקומיות הערביות
פחותים בהרבה מן השיעור המקביל ברשויות היהודיות. זאת, הן בשל אפליה
בתקצוב הממשלתי והן בשל חולשה פנימית המתבטאת בגביית מסים נמוכה.
האפליה בהקצאת המשאבים הממשלתית לרשויות הערביות הצטמצמה אומנם בעשור
האחרון, אך היא עדיין ניכרת, בייחוד בהתחשב במעמד הסוציו-אקונומי
הנמוך של תושבי הרשויות הערביות (רזין, 1999).

הכלכלן ויקטור לביא מצא פערים עצומים בהקצאה הכוללת של משאבים
חינוכיים המוקדשים לכל תלמיד בממוצע, בין החינוך הערבי לחינוך העברי.
לביא קבע, בהתייחס לנתוני 1991: "הרמה הכוללת של משאבים לתלמיד ערבי
בערים היא 30% בלבד מזו שבבתי הספר היהודיים, בעוד שבעיירות בגודל
בינוני השיעור היחסי הוא בערך 40%. פער ענק זה במשאבים העומדים לרשות
בתי הספר מסביר מדוע בתי הספר הערבים מקופחים באופן יחסי, במונחים של
תשומות חינוכיות". לביא הגיע למסקנה, שפער ההקצבות מסביר במידה רבה את
הפערים בתוצאות של מבחנים שונים הבודקים הישגים קוגניטיביים (לביא,
1997, עמ' 14).

המצב חמור במיוחד בשל ההיצע המצומצם של שירותי חינוך נוספים
ומשלימים בחינוך הערבי, כגון: שירותי מתנ"סים, חוגים ועמותות שונות.
יצוין, כי ההוצאה הממוצעת בתחום החינוך על שיעורי עזר, קורסי העשרה,
ספרים, עיתונים ואביזרי לימוד גבוהה במידה ניכרת בקרב משפחות יהודיות,
לעומת משפחות המוגדרות "לא יהודיות": 441 ש"ח לשנה לעומת 200 ש"ח
לשנה, בהתאמה. זאת, למרות שהמשפחה הערבית גדולה בהרבה (2.96 ילדים
למשק בית לעומת 2.17 ילדים בממוצע במשק הבית היהודי) (למ"ס,
1999א').

תוכן עניינים

חינוך מיוחד בחברה
הערבית בישראל : פרופיל של אפליה מוסדית – מבוא

חינוך מיוחד ושוויון אזרחי : פרספקטיבות (חלק
א):

. . .חינוך מיוחד
ושוויון אזרחי : עקרון השוויון וילדי מיעוט בעלי צרכים
מיוחדים

. . .חינוך מיוחד
ושוויון אזרחי : במציאות הנוכחית

. . .חינוך מיוחד
ושוויון אזרחי : הלכה ומעשה

החינוך המיוחד הערבי : מיפוי צרכים (חלק ב):

. . .החינוך המיוחד
הערבי : ילדים ערבים עם צרכים מיוחדים: צרכים לעומת מענים – מבוא
.

. .החינוך המיוחד
הערבי : מוסדות ושירותים

. . .החינוך המיוחד
הערבי : כוח אדם מקצועי

. . .החינוך המיוחד
הערבי : איתור אבחון והשמה

חינוך מיוחד בחברה הערבית בישראל: פרופיל של אפליה מוסדית – סיכום
ומסקנות (חלק ג)

חינוך מיוחד בחברה
הערבית בישראל: פרופיל של אפליה מוסדית – רשימת מקורות